PAN vs. SNAP: Un análisis de los programas federales de asistencia nutricional para residentes de Puerto Rico

Publicado por el Centro para una Nueva Economía

El costo de los alimentos ha recibido recientemente la atención de los medios de comunicación debido a un conjunto de crisis que se entrelazan. La pandemia de COVID-19, aún en curso, la invasión rusa de Ucrania, las interrupciones en la cadena de suministro y los desastres naturales se han combinado para generar un aumento general de los precios de los alimentos. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, “los precios mundiales de los alimentos estaban un 23% más altos en mayo de 2022 que un año antes”.

Puerto Rico no se ha librado de esta tendencia. Según la publicación más reciente del índice de precios al consumidor para la isla, el costo de “alimentos en general” aumentó en junio de 2022 un 10.3% en relación con el mismo mes de 2021. Observamos que este aumento está probablemente subestimado debido a problemas técnicos con el índice de precios para Puerto Rico.

En cualquier caso, incluso si es cierto que la tasa de inflación de los alimentos en Puerto Rico es la mitad de la tasa para el resto del mundo, muchos hogares en Puerto Rico ya sufrían de inseguridad alimentaria antes de la pandemia debido al costo de vida relativamente alto en la isla; la escasa producción local de alimentos básicos; la necesidad de utilizar la costosa marina mercante estadounidense para transportar alimentos y otros cargamentos desde Estados Unidos; los bajos salarios; y las altas tasas de pobreza y desigualdad de ingresos.

Este es el contexto, entonces, en el que funcionarios electos puertorriqueños y federales, miembros de la administración Biden y organizaciones de la sociedad civil han estado abogando por una transición del Programa de Asistencia Nutricional (PAN) actualmente vigente en Puerto Rico al Programa de Asistencia Nutricional Suplementaria (“SNAP”, por sus siglas en inglés) que actualmente opera en los 50 estados, el Distrito de Columbia y los territorios estadounidenses de Guam y las Islas Vírgenes.

Como parte de ese esfuerzo de abogacía, el Congreso ordenó al Servicio de Alimentos y Nutrición (“FNS”, por sus siglas en inglés) del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (“USDA”, por sus siglas en inglés) en 2021 que llevara a cabo una actualización de un estudio de 2010 sobre la viabilidad de implementar el SNAP en Puerto Rico. El USDA, a su vez, contrató a dos empresas consultoras, Insight Policy Research y Mathematica, para llevar a cabo esta actualización para el FNS. El USDA publicó el informe final de la Actualización del Estudio de viabilidad de la implementación del SNAP en Puerto Rico en julio de 2022 (el “Estudio de Viabilidad”).

CNE ha abogado durante años por un acceso equitativo a otros programas federales incluyendo Medicaid, el Seguro de Ingreso Suplementario, el Crédito por trabajo, al igual que por una transición del PAN al SNAP. En este informe de política pública le damos un vistazo a algunas de las conclusiones más importantes del Estudio de Viabilidad y analizamos sus implicaciones para la implementación del SNAP en Puerto Rico.

La asistencia nutricional en Puerto Rico

La asistencia nutricional federal para los residentes de Puerto Rico comenzó en noviembre de 1974 bajo el antiguo Programa de Cupones de Alimentos (“FSP”, por sus siglas en inglés). Inicialmente y durante los primeros ocho años de la implementación del FSP en Puerto Rico este funcionaba igual que en Estados Unidos: todos los participantes elegibles recibían cupones de papel que luego podían utilizar para comprar alimentos en los minoristas de alimentos certificados en la isla.

En 1982, el Congreso sustituyó el FSP en Puerto Rico por una subvención global anual a través del PAN. La subvención anual en bloque se limitó inicialmente a $825 millones o al 75% de los costos previstos del FSP para Puerto Rico en 1982 (Estudio de Viabilidad, p. 17). Este tope estuvo en efecto durante los primeros cinco años del programa.

Aunque el Estudio de Viabilidad afirma que esto se hizo “en parte para controlar los costos de la asistencia nutricional en Puerto Rico”, no estamos de acuerdo. No existe una relación lógica o racional entre el deseo o la necesidad de recortar los costos de cualquier programa y la decisión de a quienes recortarle los beneficios, especialmente cuando se decide recortar los beneficios a un grupo particular de beneficiarios. En este sentido, nos parece que la decisión de implementar el PAN en Puerto Rico como una subvención en bloque con tope es un ejemplo más en una larga lista de discriminación del Congreso contra los territorios basada en un “sistema de excepciones para los territorios de carácter racial”, como documenta Andrew Hammond, profesor de derecho en la facultad de derecho de la Universidad de Florida (Andrew Hammond, Territorial Exceptionalism and the American Welfare State, 119 MICH. L. REV. 1639 (2021))

De cualquier manera, parece que a cambio de un financiamiento menor y de aplicar el tope del financiamiento, el Congreso concedió a Puerto Rico una mayor flexibilidad en la administración del programa, delegando muchas decisiones y funciones reguladoras a Puerto Rico. Por ejemplo, cuando se implementó por primera vez, los beneficios del PAN se desembolsaron a través de cheques de papel que podían ser cobrados en cualquier colmado, supermercado, banco o institución financiera. Sin embargo, por el lado negativo, los requisitos de elegibilidad eran más estrictos y los niveles de beneficios se redujeron bajo el PAN para ajustar los costos del programa al menor nivel de financiamiento. Los hogares con ingresos superiores al 85% de las Directrices Federales de Pobreza (en julio de 1982) dejaron de ser elegibles y se redujeron los niveles de los beneficios. El beneficio máximo del PAN para un hogar de cuatro personas era de $199, frente al máximo anterior de $221 del FSP (Estudio de Viabilidad, p. 17).

En 2001, el gobierno de Puerto Rico comenzó a distribuir los beneficios a través de un sistema de transferencia electrónica de beneficios (“TEB”) y limitó la cantidad que podía ser obtenida en efectivo al 25% de los beneficios. En 2015, el Congreso ordenó a Puerto Rico que eliminara gradualmente la opción de recibir el 25% de los beneficios en efectivo y, desde principios de 2021, todos los beneficios se entregan mediante tarjetas TEB que solo pueden utilizarse en los comercios minoristas autorizados para participar en el PAN.

Durante el año fiscal 2021, el financiamiento básico de la subvención en bloque para el PAN fue de aproximadamente $2,000 millones y brindó beneficios a 1.5 millones de personas de bajos ingresos. Este financiamiento básico se complementó con créditos especiales en 2017, tras el huracán María, y en 2020 debido a la pandemia del COVID-19. Para el año fiscal 2022, el monto de la subvención en bloque del PAN se aumentó un 23% para reflejar cambios similares en los beneficios del SPAN debido a una revisión del Plan Federal Económico de Alimentos (“Thrifty Food Plan”). Como resultado, se espera que el financiamiento de la subvención en bloque para el año fiscal 2023 sea de aproximadamente $2,600 millones. Por último, hay dos proyectos de ley pendientes en el Congreso para la transición completa de Puerto Rico al SNAP.

En general, la estructura de subvención en bloque limitada del PAN ha generado discrepancias en los criterios de elegibilidad y los niveles de beneficios en relación con el SNAP. Según el Estudio de Viabilidad, los límites de activos del PAN son más altos que los del SNAP, pero los límites de ingresos netos y los niveles máximos de beneficios son más bajos bajo el PAN. Por ejemplo, durante el año fiscal 2021, mientras que el límite de ingresos netos para una familia de tres personas era un poco menos bajo el PAN que bajo el SNAP… los hogares más pequeños [vieron] una mayor disparidad en los límites de ingresos netos: Un hogar de una persona en Puerto Rico podía tener un ingreso neto mensual de hasta $619 bajo el PAN, en comparación con los $1,064 del SNAP. Por otra parte, “los hogares más grandes (de cuatro o más personas) tenían límites de ingresos netos más altos para el PAN que para el SNAP”.

Además, “excluyendo los ajustes a los beneficios del PAN y del SNAP como resultado de la pandemia de COVID-19, el beneficio máximo del PAN en el año fiscal 2021 fue el 59% del beneficio máximo del SNAP; esta tendencia fue similar para hogares de todos los tamaños” (Estudio de Viabilidad, p. 18).

Transición al SNAP

La transición del PAN al SNAP será un proceso complicado. Será necesario, entre otras cosas

  • Promulgar legislación federal para autorizar el funcionamiento del SNAP en Puerto Rico;
  • Promulgar legislación en Puerto Rico para ajustarse a los requisitos federales para el SNAP;
  • Que tanto el USDA como el gobierno de Puerto Rico emitan nuevas regulaciones para el funcionamiento del SNAP en Puerto Rico y alineen los límites de activos, los límites de ingresos, los requisitos de trabajo y otros parámetros del programa;
  • Implementar nuevos requisitos de control de calidad, cumplimiento y presentación de informes; y
  • Disponer el funcionamiento de varios componentes del SNAP que actualmente no operan en Puerto Rico, como el programa de Empleo y Capacitación del SNAP (“SNAP E&T” por sus siglas en inglés); el programa de Educación Nutricional del SNAP (“SNAP-Ed” por sus siglas en inglés); y el SNAP para Desastres.

Además, Puerto Rico tendrá que contratar y entrenar a nuevos funcionarios del programa (aproximadamente 550 nuevas contrataciones sólo para procesar las nuevas solicitudes), implementar nuevos procedimientos y poner en marcha nuevos sistemas de informática para administrar el programa.

Según el Estudio de Viabilidad, la implementación del SNAP en Puerto Rico podría costar entre $341 y $426 millones durante un período de implementación estimado de 10 años; mientras que la administración del SNAP después de su puesta en marcha costaría un estimado de $249 a $414 millones, sobre una base anual (el FNS cubriría aproximadamente el 54% de estos costos).

El costo estimado de los beneficios emitidos a los participantes del SNAP en Puerto Rico sería de $4,500 millones anuales, basado en una participación mensual promedio del SNAP de 861,000 hogares (Estudio de Viabilidad, p. 155).

¿Qué se puede esperar en Puerto Rico bajo el SNAP?

En general, se espera que la transición al SNAP en Puerto Rico aumente el número de individuos y hogares elegibles y eleve los niveles de beneficios de los participantes. Sin embargo, algunos tipos de hogares pueden ganar elegibilidad y/o beneficios de asistencia nutricional bajo el SNAP, mientras que otros pueden perder elegibilidad y/o beneficios. La distribución final de ganadores y perdedores bajo el SNAP dependerá, en parte, de las decisiones de política pública que tome el gobierno de Puerto Rico, y en parte del efecto de la implementación de los criterios del SNAP en lugar de los criterios del PAN.

Según el Estudio de Viabilidad, los siguientes son algunos de los efectos que pueden esperarse si el SNAP se implementa en Puerto Rico:

  • Límites de activos – En general, los límites de activos del PAN son más altos que los del SNAP. Para tener derecho al PAN, los hogares sin personas de 60 años o más no pueden tener más de $5,000 en activos. Los hogares con sólo personas de 60 años o más tienen un límite de activos de $15,000 (Estudio de Viabilidad, p. 31). Mientras que para el SNAP, los hogares con al menos una persona de 60 años o más o con una discapacidad tienen un límite de activos de $3,500. Para todos los demás hogares, el límite de activos es de $2,250. Por lo tanto, si todo lo demás se quedara igual, la aplicación de los límites de activos del SNAP daría lugar a un menor número de beneficiarios en Puerto Rico. Sin embargo, el Estudio de Viabilidad afirma que este efecto podría mitigarse, al menos en parte, mediante la adopción de normas de elegibilidad categórica de base amplia (“BBCE”, por sus siglas en inglés). En virtud de las BBCE, los estados han podido utilizar los límites de activos e ingresos brutos para los beneficios no monetarios del TANF para conferir una elegibilidad categórica para el SNAP, por ejemplo, eliminando los límites de activos o aumentando el límite de ingresos brutos hasta el 200% de las Directrices Federales de Pobreza.
  • Límites de ingresos – Según el Estudio de Viabilidad, “los tipos y las fuentes de ingresos que se incluyen en la determinación de la elegibilidad son generalmente similares para el PAN y el SNAP, incluidos los ingresos de los miembros del hogar no elegibles, pero las exenciones, las deducciones y los umbrales de ingresos son diferentes. El efecto de una transición del PAN al SNAP sobre la cantidad total deducida de los ingresos brutos variaría según el hogar y podría afectar a los niveles de elegibilidad y beneficios de varios grupos de manera diferente (por ejemplo, los adultos mayores en comparación con los padres con hijos en edad escolar)” (Estudio de Viabilidad, p. 36).

    Fuente: Estudio de Viabilidad, p. 37.Por ejemplo, como se muestra en la gráfica anterior, los límites de ingresos bajo el PAN son más bajos que los del SNAP para los hogares de una a tres personas. Así que, si todo lo demás se quedara igual, esto significaría que una mayor cantidad de hogares pequeños en Puerto Rico tendrían derecho a los beneficios del SNAP que del PAN.
  • Requisitos de trabajo – En la actualidad, el PAN no impone ningún requisito de trabajo. Sin embargo, el SNAP tiene un requisito de trabajo general, así como un requisito de trabajo específico para los Adultos Físicamente Capaces sin Dependientes (“ABAWD”, por sus siglas en inglés). En general, “todos los participantes del SNAP de entre 16 y 59 años que no cumplan los criterios federales de exención están obligados a inscribirse para trabajar, participar en el programa de asistencia laboral o en el programa SNAP E&T si así lo exige la agencia estatal, aceptar una oferta de empleo de buena fe y no renunciar voluntariamente ni reducir las horas de trabajo por debajo de las 30 horas semanales”. Además, “los ABAWD deben trabajar o participar en un programa de trabajo de 80 horas al mes, a menos que reciban exenciones discrecionales o vivan en una zona en la que no se aplique el límite de tiempo. Los ABAWD que no cumplen el requisito de trabajo de ABAWD se enfrentan a un límite de tiempo para recibir los beneficios de 3 meses en un periodo de 36 meses” (Estudio de Viabilidad, p. 31). El gobierno de Puerto Rico tendría que aplicar estos requisitos de trabajo en el marco del SNAP. En la mayoría de los casos, el incumplimiento de los requisitos de trabajo hace que se pierda la elegibilidad para el SNAP. A pesar de que una explicación completa de los requisitos de trabajo está más allá del alcance de esta publicación, observamos que (1) su aplicación en EE.UU. ha sido controversial; (2) su impacto en la participación de la fuerza laboral ha sido poco o insignificante en muchos estados; y (3) su implementación requeriría una inversión significativa por parte del gobierno de Puerto Rico en tecnología informática, gestión de datos, y recursos humanos adicionales para aplicar adecuadamente y hacer cumplir estos requisitos.
  • Varios grupos podrían perder el derecho a los beneficios o recibir menos beneficios – Entre estos grupos, el Estudio de Viabilidad destaca los siguientes:
    • Los adultos mayores o los adultos con discapacidades a los que se les permite formar su propio “hogar” para efectos del PAN, aunque vivan y compren y preparen alimentos con otras personas; en la mayoría de los casos esto no se permitiría en el marco del SNAP;
    • Los adultos mayores que participan en el PAN reciben actualmente un 20% adicional del beneficio máximo para un hogar de una sola persona; el pago de esta cantidad adicional, que se utiliza principalmente para compensar por que no se aplica del SSI a los residentes de Puerto Rico, no se permitiría en el marco del SNAP;
    • Los estudiantes postsecundarios en Puerto Rico tienen derecho a los beneficios del PAN; bajo el SNAP, aquellos que están inscritos a medio tiempo o más serían elegibles para recibir beneficios de nutrición sólo si cumplen con ciertos criterios restrictivos;
    • Los hogares con activos modestos pudieran no ser elegibles para el SNAP porque los límites de activos bajo el SNAP son considerablemente más bajos que bajo el PAN; y
    • El PAN permite deducciones de ingresos para los adultos mayores, las personas con discapacidades, los estudiantes postsecundarios, los agricultores y trabajadores agrícolas, y los veteranos que no tienen equivalente en el SNAP; estos grupos pudieran tener un ingreso neto más alto bajo la metodología del SNAP y por lo tanto podrían ver sus niveles de beneficios o elegibilidad afectados negativamente.En resumen, los autores del Estudio de Viabilidad concluyen que “es necesario seguir investigando para determinar qué participantes del PAN tendrían más probabilidades de perder los beneficios de asistencia nutricional.”
  • Cálculo de beneficios – Los beneficios máximos del SNAP se basan en el Plan Federal Económico de Alimentos, mientras que los beneficios máximos del PAN se basan en el financiamiento disponible y en la participación en el programa. Según el Estudio de Viabilidad, “en 2021, en ausencia de fondos de ayuda, el beneficio máximo del SNAP era entre 1.8 y 2.1 veces mayor que el beneficio máximo del PAN” (Estudio de Viabilidad, p. 38). Véase la gráfica siguiente.

    Fuente: Estudio de Viabilidad, p. 39.
  • Participación estimada del SNAP en Puerto Rico – Los autores del Estudio de Viabilidad estimaron la participación en SNAP en Puerto Rico utilizando los datos de la Encuesta sobre la Comunidad de Puerto Rico de 2019 en un modelo de micro-simulación aplicando tanto las reglas federales estándar del SNAP como las reglas del BBCE. Encontraron que bajo las reglas estándar del SNAP el número de hogares participantes aumentaría de un promedio de 723,435 bajo el PAN a 838,418, un aumento de 114,983 hogares, o 15.9%; el número de individuos participantes aumentaría de un promedio de 1,330,902 a 1,449,360, un aumento de 118,458 personas, o 8.9%; y el porcentaje de la población total en Puerto Rico cubierto por la asistencia nutricional aumentaría de 41.7% a 45.4%. Aplicando las normas de la BBCE, establecieron que el número de hogares participantes pasaría de una media de 723,435 bajo el PAN a 860,866, un aumento de 137,431 hogares, o el 19%; el número de individuos participantes pasaría de una media de 1,330,902 a 1,488,620, un aumento de 157,718 personas, o el 11.9%; y el porcentaje de la población total de Puerto Rico cubierta por la asistencia nutricional pasaría del 41.7% al 46.6%.

Conclusión

En resumidas cuentas, como muchas cosas en la vida, es complicado. De hecho, la transición del PAN al SNAP podría ser un caso de estudio sobre las difíciles compensaciones entre los costos y los beneficios, la flexibilidad y la estandarización de los criterios de elegibilidad de un programa, y las normas y regulaciones discrecionales y obligatorias de la administración de un programa, a las que se enfrentan a diario los formuladores de política pública.

En el lado positivo del balance encontramos: (1) el financiamiento para asistencia nutricional aumentaría significativamente bajo SNAP, de aproximadamente $2,600 millones en el AF2023 a $4,500 millones en el AF2031; (2) el número de beneficiarios aumentaría entre un 9 y un 12% (dependiendo de las normas que se adopten); (3) la cantidad máxima de beneficios aumentaría, pudiendo llegar a ser en algunos casos el doble de la cantidad actualmente disponible en el marco del PAN; y (4) el aumento del gasto en nutrición tendría un efecto multiplicador de ingresos positivo en la economía local, tanto en el sector de la venta de alimentos como en el sector agrícola local, así como un impacto positivo en el empleo general.

Por otro lado, hay que tener en cuenta lo siguiente: (1) los costos de implementación podrían superar los $400 millones en un periodo de diez años, en un momento en que la Junta de Supervisión y Administración Financiera ha estado recortando los presupuestos de todo el gobierno; (2) la administración del SNAP tras su puesta en marcha tendría un costo estimado de entre $249 y $414 millones, sobre una base anual (pero el FNS cubriría aproximadamente el 54% de estos costos); (3) algunos grupos podrían perder la elegibilidad para la asistencia nutricional o calificar sólo para beneficios menores; y (4) el gobierno de Puerto Rico tendría que prepararse para la implementación de varios componentes del SNAP que actualmente no operan en Puerto Rico, como el programa de Empleo y Capacitación del SNAP (“SNAP E&T”); el programa de Educación Nutricional del SNAP (“SNAP-Ed”); y el SNAP para Desastres.

¿Y los requisitos de trabajo, son un beneficio o un costo? En un sentido monetario estricto, los requisitos de trabajo imponen nuevos costos programáticos, ya que el gobierno tiene que crear nuevos programas de empleo y entrenamiento, así como sistemas para controlar su cumplimiento. Sin embargo, en un sentido más amplio, muchos defensores de los requisitos de trabajo argumentan que producen un beneficio social neto, ya que las personas que de otro modo estarían desempleadas se convierten en miembros “útiles” de la sociedad. En la práctica, sin embargo, muchos beneficiarios de la asistencia nutricional acaban en trabajos pésimos y sin salida de los que no pueden escapar sin perder los beneficios.

El debate sobre la imposición de requisitos de trabajo a los beneficiarios de la asistencia pública es tan antiguo como la Biblia (“Al que no trabaje no se le permitirá comer”, 2 Tesalonicenses 3:10). Y se repite a lo largo de la historia occidental, por ejemplo, en la Utopía de Tomás Moro (1516), en las leyes isabelinas sobre la pobreza de 1601 y en los primeros planes de seguridad social de la Alemania de Bismarck, hasta la reforma de la asistencia social de 1996 en Estados Unidos y los debates actuales sobre el Crédito Tributario por Hijos.

Aunque esta publicación no es el lugar adecuado para abordar plenamente este debate, señalamos que los requisitos de trabajo parecen ser más eficaces en la teoría que en la práctica por varias razones. En primer lugar, como ya hemos mencionado, muchas personas sujetas a estos requisitos acaban en trabajos que requieren pocas cualificaciones, no están bien renumerados y que ofrecen pocas oportunidades de ascenso o de adquirir conocimientos nuevos o destrezas valiosas. En segundo lugar, los estudios de los requisitos de trabajo concluyen que su impacto económico ha sido escaso en el mejor de los casos, y estadísticamente insignificante en el peor. En tercer lugar, algunos filósofos políticos sostienen que este tipo de requisitos son una afrenta y una violación de la dignidad humana. En definitiva, discrepamos respetuosamente de la autoridad de San Pablo y preferimos los mandatos más compasivos del Hombre de Galilea, que abogaba por dar de comer al hambriento, dar de beber al sediento y acoger a los extranjeros. (Mateo 25:35).

Independientemente de cuál sea la posición del gobierno en el debate sobre los requisitos de trabajo, parece que los beneficios de implementar el SNAP en Puerto Rico superan los costos, siempre y cuando se tomen medidas adecuadas para tratar de proteger a, o reducir el impacto sobre, aquellos que puedan verse afectados negativamente por la transición del PAN al SNAP. En una transición como la que se propone, siempre habrá ganadores y perdedores pero debemos tratar de minimizar las consecuencias negativas que enfrentarían grupos particulares.

Además, hay otro argumento a favor de extender el SNAP para Puerto Rico, más allá de un análisis puramente utilitario de costo-beneficio. Poner fin a la discriminación del Congreso contra los residentes de Puerto Rico en la aplicación de los programas de asistencia nutricional es un bien en sí mismo. Simplemente no existe una base racional para la decisión arbitraria y caprichosa del Congreso de excluir o limitar la aplicación de los programas de la red de seguridad social en los territorios de Estados Unidos. Aunque algunos pudieran haber justificado ese trato en el pasado utilizando estereotipos raciales y étnicos anticuados, ese tipo de pensamiento no debería tener cabida en el siglo XXI.

Las personas nacidas en Puerto Rico son ciudadanas estadounidenses por nacimiento. Eso debería ser suficiente para justificar el trato igual.

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